최근 정부는 제2차 사회보장기본계획(2019~2023년)을 발표했다. 새 계획은 ‘국민 모두가 함께 잘사는 포용사회’를 열어가겠다는 비전을 내세웠다. 문재인 정부 집권 2기 사회정책 슬로건인 ‘포용국가’를 포함하면서, 기존 제도의 사각지대를 해소하고 보장성을 높이겠다는 뜻을 담고 있다. 2차 사회보장계획은 어떤 내용을 담고 있고, 1차 계획과 어떻게 다른지, 국민은 보다 나은 삶을 위해 이를 어떻게 활용하면 좋을지를 알아본다.
◈ 제1차 사회보장기본계획은 절반의 성공
2차 사회보장기본계획 수립의 주무부처인 보건복지부는 1차 계획을 평가하고 발전방안을 모색했다. 2013년에 사회보장기본법이 전면 개정되어 1차 계획은 2014년부터 2018년까지를 담았다. 1차 계획은 맞춤형 사회안전망 구축과 일을 통한 자립 지원에 초점을 두었다. 나름대로 노력하였지만 국민의 체감도는 높지 않았다는 평가다. 제1차 사회보장기본계획은 ‘더 나은 내일, 국민 모두가 행복한 사회’를 비전으로 공공부조, 사회보험 및 문화·환경 등 사회보장 영역을 총망라한 최초 계획으로 평가받았다. 당시 10개 부처가 211개 사회보장 사업에 316조 원을 배정하기로 했다.
국가와 지방자치단체는 목표 달성을 위해 적지 않은 예산을 투입했다. 이 과정에서 예산 투입만으로 달성할 수 있는 “투입지표는 대체로 개선 효과가 뚜렷했지만, 그로 인해 국민의 삶이 얼마나 나아졌는지를 볼 수 있는 결과지표는 목표치에 미치지 못했다”고 평가받았다.
◈ 예산투입으로 가능한 성과와 그렇지 않는 것
예산을 투입하면 상응하는 성과를 거둘 수 있는 것과 그렇지 못한 것이 있다. 청년, 신혼부부 등을 위한 공공주택인 행복주택은 당초 목표치가 14만 호이었지만 성과는 15만6000호였다. 실적을 키우기 위해 큰 집으로 설계해야 할 집을 작게 쪼겠다는 비판도 있었지만 행복주택은 1차 계획의 대표적인 성과물이다.
영·유아 보육료 지원대상은 2018년까지 139만 명을 목표로 했지만 1년 앞당겨 145만 명으로 초과 달성했다. 이처럼 예산을 투입하면 바로 성과를 거둘 수 있는 분야는 상당한 실적을 거두었다.
예산의 투입이 곧 성과로 이어지기 어려운 분야도 있다. 대표적인 경우가 고용분야인데, 2014년 청년 실업률 7.4%에서 2018년 6%로 줄이겠다는 계획은 9.5%로 악화되었다. 일자리 창출을 위한 예산을 투자해도 산업구조가 바뀌고 기계화로 고용을 줄이면서 청년 실업률은 높아졌다.
국민의료비를 줄이기 위해 국민건강보험의 보장성을 강화시켰지만, 가계직접부담비율은 2014년 35.2%에서 2015년 36.8%로 높아졌다. 고령화로 병의원을 찾는 횟수가 늘고 의료비가 점차 증가되어 본인부담비율이 낮아지지 않았다. 평생학습에 대한 사회적 관심이 높아졌지만, 평생학습 참여율은 35.6%에서 2017년 35.8%로 거의 변화가 없었다. 이러한 지표는 시민의 생활양식이 변화될 때 달성될 수 있다.
최근 10년간 한국은 경제협력개발기구(OECD)의 평균(5.3%)보다 2배 이상(11.0%) 빠른 속도로 사회복지 지출을 늘렸다. 하지만, 국내총생산(GDP) 대비 사회복지지출 규모는 OECD 평균(19.0%)의 절반 수준(10.2%)에 그쳤다. 사회복지 지출을 지속적으로 늘렸지만, 출발점이 다르기에 한국의 복지수준은 경제협력개발기구의 평균치에 크게 미치지 못했다. 건강보험, 국민연금 등 5대 사회보험의 연륜이 쌓이고, 국민기초생활보장제도에서 부양의무자 기준을 개선하는 등 복지제도가 성숙되면 점차 나아질 것이다.
◈ 2023년에 OECD 38개 국가 중 20위 목표
2차 계획은 복지 체감도를 높이고 정책의 성패를 확인할 수 있도록 정책영역별 목표를 명확하게 담았다. 1차 계획에서 목표치 없이 나열된 200여 개 과제를 절반 이상 줄이고, 2차 계획은 핵심과제 90개로 정했다.
2차 계획은 중장기 목표부터 4대 핵심분야(고용·교육, 소득, 건강·의료, 사회서비스)까지 정책영역별로 성과 목표를 구체화했다. 큰 틀에서 2017년 38개 OECD 회원국 중 28위였던 ‘삶의 만족도 지수’ 순위를 2023년 20위, 2040년 10위까지 향상시키기로 했다. 저임금 노동자 비중, 상대빈곤율, 건강수명, GDP 대비 사회서비스 투자 비중 등 목표치를 명시했다.
핵심분야는 영역별로 제도평가를 실시하고 기본계획에 대해선 2~3년 주기로 보완·환류 조치키로 했다. 한 번 세운 계획을 5년간 쭉 이어가기 보다는 중간평가를 거쳐 수정·보완하려는 것이다. 또한, ‘맞춤형 고용·복지’를 핵심가치로 내건 채 추진원칙·전략이나 중장기목표, 정책지표 등 없이 연차별 시행계획 수립·평가를 해왔던 1차 계획 때보다 정책 평가 부문이 한층 강화됐다. 예산 투입을 넘어 성과로 평가받겠다는 것은 계획의 실행 가능성을 높여줄 것이다.
◈ 연도별 계획과 지역사회 보장계획에 반영
2차 기본계획이 구현되기 위해서는 매년 실행 계획으로 이어지고, 시·군·구 지역사회보장계획에 반영되어야 한다. 시·도와 시·군·구는 매 4년마다 지역사회보장계획을 수립하고 매년 실행계획을 세워 실천한다. 2018년에 시·군·구가 지역사회보장계획을 세울 때 전국적으로 통일된 지표에 근거하고, 지역 특수성을 반영한 지표를 추가했다.
2차 계획이 목표를 달성하기 위해서는 소득보장과 적극적 노동시장정책, 사회서비스를 중심으로 GDP 대비 사회복지지출 규모를 2018년 11.1%에서 OECD 평균치인 19.0%까지 확대할 필요가 있다. 적정한 예산을 투자하지 않고 성과를 거두기는 어렵기 때문이다. 단기간에 예산을 늘리기 어려운 정부는 2019년에 수립할 ‘국가미래비전 2040’에 예산 증액을 위한 로드맵을 담기로 했다.
◈ 정부의 투자와 시민의 참여가 절실하다
2차 계획이 비전으로 삼는 ‘국민 모두가 함께 잘사는 포용사회’를 열기 위해서는 국가, 지방자치단체, 국민건강보험공단 등 공적기구, 사회복지법인 등 민간이 혼연일체가 되어야 한다. 참여정부 시기에 많은 복지사업이 지방으로 이양되어 국가가 계획을 세워도 지방정부가 예산 부족을 이유로 실행하지 않으면 달성되기 어렵다. 재정자립도가 높은 수도권과 인구가 줄고 산업이 쇠퇴하는 지역 간의 복지격차가 커지고, 같은 시·도 내에서도 재정자립도가 다른 시·군·구간 격차는 좁혀지지 않는다.
일부 복지는 누락으로 사각지대가 생기지만 일부는 서로 다른 부서가 중복적으로 사업을 수행한다. 예컨대, 전체 인구의 2%에 불과한 다문화가족을 위한 센터는 전국 모든 시·군·구에 있지만 전체 인구를 다루는 건강가정지원센터는 없는 지역이 많다. 2차 계획이 보다 잘 구현되기 위해서는 국가와 지방정부, 부처 간의 사업에서 중복을 줄이고 누락을 최소화 해 모든 국민이 헌법상 규정된 ‘인간다운 생활을 할 권리’를 누리도록 해야 한다.
또한 국민 스스로 자신과 가족의 소득보장과 의료보장을 포함한 삶의 질 향상을 위해 끊임없이 노력해야 한다. 예컨대, 모든 국민은 18세가 되면 국민연금에 가입하고, 20세부터 국민건강검진에 반드시 참여해야 한다. 20세 이상은 누구든지 무상 혹은 10% 본인부담금으로 5대 암 검진을 받을 수 있다. 결혼 기피, 1인 가구 증가, 출산율 감소는 젊은 시절에는 자유를 줄 수 있지만, 늙고 병들었을 때에는 가족의 도움을 받기 어렵게 한다. 결국 모든 복지는 품앗이이기에 다른 사람에게 도움을 주어야 필요할 때 나도 도움을 받을 수 있다. ‘국민 모두가 함께 잘사는 포용사회’는 정부와 국민이 함께 열어가야 한다.
참고=보건복지부
http://www.mohw.go.kr
